Ministero della Giustizia risponde dei danni cagionati dal peculato del cancelliere
Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo.
A stabilirlo sono le sezioni unite della Cassazione con 16 maggio 2019, n. 13246.
La soluzione
Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’amministrazione di appartenenza, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo.
| PRECEDENTI GIURISPRUDENZIALI | |
| Cass. 21 novembre 2006, n. 24744 | Affichè ricorra la responsabilità della P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente – responsabilità il cui fondamento risiede nel rapporto di immedesimazione organica – deve sussistere, oltre al nesso di causalità fra il comportamento e l’evento dannoso, anche la riferibilità all’amministrazione del comportamento stesso, la quale presuppone che l’attività posta in essere dal dipendente sia e si manifesti come esplicazione dell’attività dell’ente pubblico, e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto. Tale riferibilità viene meno, invece, quando il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico che si riveli assolutamente estraneo all’amministrazione – o addirittura contrario ai fini che essa persegue – ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l’attività del dipendente e la P.A. (Rigetta, App. Milano, 1 Febbraio 2002) |
| Cass. 17 settembre 1997, n. 9260 | Affinchè ricorra responsabilità della p.a. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente – responsabilità il cui fondamento risiede nel rapporto di immedesimazione organica – deve sussistere oltre al nesso di causalità fra il comportamento e l’evento dannoso anche la riferibilità all’amministrazione del comportamento stesso, la quale presuppone che l’attività posta in essere dal dipendente sia e si manifesti come esplicazione dell’attività dell’ente pubblico, e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto. Tale riferibilità viene meno, invece, quando il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico che si riveli assolutamente estraneo all’amministrazione – o addirittura contrario ai fini che essa persegue – ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra attività del dipendente e la p.a., senza che il venir meno di tale rapporto e della conseguente responsabilità risarcitoria dell’amministrazione sia in alcun modo impedito dalla circostanza che il fatto lesivo sia stato posto in essere da un dipendente che per la particolare disciplina a lui applicabile, sia da considerare “in servizio” anche nel periodo di legittima astensione dalla prestazione lavorativa. (Nella specie la S.C. nell’enunziare il principio di cui alla massima ha confermato la sentenza di merito che aveva escluso la responsabilità del Ministero della difesa in un caso nel quale un militare dell’arma dei carabinieri, durante una riunione conviviale in un locale pubblico, volendo dar prova della propria abilità nel maneggio delle armi aveva fatto partire accidentalmente un colpo dalla pistola di ordinanza, uccidendo una delle persone che assistevano alla dimostrazione). |
| Cass. 6 dicembre 1996, n. 10896 | L’attività del dipendente costituisce fonte di responsabilità dell’ente pubblico di appartenenza quando tale attività è diretta a conseguirne i fini istituzionali e si svolge nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio al quale il dipendente è addetto. |
| Cass. 13 dicembre 1995, n. 12786 | Con riguardo agli illeciti commessi da dipendenti della p.a., non sono riferibili alla Pubblica Amministrazione stessa quelle attività dettate da fini assolutamente estranei a quelli propri della p.a. o non legate nemmeno da un nesso di occasionalità necessaria con i compiti affidati al dipendente; pertanto, la frattura del rapporto organico esclude la responsabilità della Pubblica Amministrazione. |
| Cass. 3 dicembre 1991, n. 12960 | Il rapporto organico tra la p.a. ed il dipendente, in forza del quale la prima risponde dei danni arrecati a terzi dal secondo, risulta interrotto soltanto quando il comportamento dell’agente non sia diretto al conseguimento di fini istituzionali, ma unicamente al soddisfacimento di finalità c.d. , del tutto estranee alle mansioni esplicate. |
| Cass. pen. 20 gennaio 2015, n. 13799 | E’ configurabile la responsabilità civile della pubblica amministrazione per il fatto dei propri dipendenti che, sfruttando l’adempimento di funzioni pubbliche a essi espressamente attribuite e in esclusiva ragione di un tale adempimento, il quale costituisce l’occasione necessaria e strutturale del contatto con i terzi, tengano condotte, anche di rilevanza penale e pur volte a perseguire finalità esclusivamente personali, che cagionino danni a questi ultimi, ogniqualvolta tali condotte risultino il non imprevedibile ed eterogeneo sviluppo di un non corretto esercizio di dette funzioni. |
| Cass. pen. 3 aprile 2017, n. 35588 | È configurabile la responsabilità civile della pubblica amministrazione anche per le condotte delittuose dei dipendenti pubblici dirette a perseguire finalità esclusivamente personali, purché l’adempimento delle funzioni pubbliche costituisca un’occasione necessaria che l’autore del reato sfrutta per il compimento degli atti penalmente illeciti. (Fattispecie in cui la Corte ha evidenziato che l’esercizio delle funzioni pubbliche da parte dell’imputato aveva agevolato la produzione del danno nei confronti della persona offesa, anche se le condotte erano state poste in essere fuori dall’orario di lavoro). (Annulla in parte con rinvio, App. Milano, 26/02/2016) |
| Cass. pen. 11 giugno 2003, n. 33562 | La pubblica amministrazione deve ritenersi civilmente responsabile, in base al criterio della c.d. «occasionalità necessaria», degli illeciti penali commessi da propri dipendenti ogni qual volta la condotta di costoro non abbia assunto i caratteri della assoluta imprevedibilità ed eterogeneità rispetto ai loro compiti istituzionali, sì da non consentire il minimo collegamento con essi. (Nella specie, trattandosi di atti di violenza sessuale posti in essere da una insegnante di scuola materna nei confronti dei minori a lei affidati, sotto pretesto di finalità di igiene attinenti alla sfera sessuale, la Corte ha ritenuto correttamente affermata la concorrente responsabilità civile della P.A., considerando che tra i compiti delle maestre di scuola materna rientra anche quello di insegnare agli alunni gli elementi essenziali dell’igiene personale). |
| Cass. civ. 6 marzo 2008, n. 6033 | Condizione necessaria e sufficiente affinchè possa ritenersi integrata la figura di responsabilità obiettiva prevista dall’art. 2049 cod. civ. è l’esistenza di un rapporto di causalità – tra le mansioni affidate al lavoratore e l’evento dannoso – riconducibile al cd. “rapporto di occasionalità necessaria” in virtù del quale le incombenze affidate devono essere tali da determinare una situazione che renda possibile o anche solo agevole, la consumazione del fatto illecito e ciò anche qualora il lavoratore abbia operato oltre i limiti del proprio incarico e contro la volontà del committente ovvero, abbia agito con dolo sempre nell’ambito delle proprie mansioni. |
| Cass. civ. 24 luglio 2009, n. 17393 | Sussiste la responsabilità indiretta della banca, ex art. 2049 cod. civ., nei confronti dei terzi in relazione all’attività illecita posta in essere da un promotore finanziario, allorché, indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato e dal carattere di continuità dell’incarico affidato all’agente, detta attività sia stata agevolata o resa possibile dal suo inserimento nell’attività d’impresa, (nella specie emersa dalla sua presenza nei locali della banca, dall’utilizzo della modulistica di pertinenza e dalla spendita del nome), e sia stata realizzata nell’ambito e coerentemente alle finalità in vista delle quali l’incarico è stato conferito, in maniera tale da far apparire al terzo in buona fede che l’attività posta in essere per la consumazione dell’illecito rientrasse nell’incarico affidato dalla banca mandante. (Rigetta, App. Milano, 10/02/2004) |
| Cass. civ. 10 novembre 2015, n. 22956 | L’intermediario risponde per i danni arrecati a terzi dai promotori finanziari nello svolgimento delle incombenze loro affidate purché il fatto illecito del promotore sia legato da un nesso di occasionalità necessaria con l’esercizio delle mansioni cui sia adibito, sicché il comportamento doloso (anche di rilevanza penale) del preposto pur non interrompendo, di norma, il nesso causale fra l’esercizio delle incombenze e il danno, ove si verifichino determinate circostanze, quali una condotta del risparmiatore “anomala”, vale a dire, se non di collusione, quanto meno di consapevole e fattiva acquiescenza alla violazione delle regole gravanti sul promotore, è configurabile – e il relativo accertamento compete insindacabilmente al giudice di merito – l’assoluta estraneità della banca al fatto del promotore, sì da interrompere il nesso causale ed escludere la responsabilità dell’Istituto di credito. (Nella specie, la S.C. ha escluso la responsabilità dell’intermediario, da un lato, per l’esistenza di un separato mandato conferito dall’investitore al promotore, che ha consentito a quest’ultimo di operare per conto del primo con amplissima autonomia, e, dall’altro, per l’assoluta estraneità della banca al fatto del dipendente). (Rigetta, App. Torino, 13/10/2008) |
Per l’illecita sottrazione di somme depositate presso un ufficio giudiziario ed alle quali avrebbe avuto diritto quale parte di un giudizio di divisione, D.B.G. convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Catania, il cancelliere S.G. ed il Ministero della Giustizia, chiedendone la condanna al risarcimento del danno a lui derivato dal comportamento illecito dello S., il quale si era appropriato di quelle somme, poi venendo condannato per peculato.
Il Ministero convenuto si costituì e chiese il rigetto della domanda; ma, rimasto contumace lo S. , il Tribunale la accolse e condannò il Ministero convenuto al pagamento, in favore del D.B. , della somma di euro 46.896,32, oltre interessi e spese di giudizio, ritenuti sussistenti i presupposti dell’estensione della responsabilità all’Amministrazione, a norma dell’art. 28 Cost..L’appello del Ministero, cui resistette il solo D.B. , fu in parte accolto dalla corte territoriale, che mandò assolto l’appellante da ogni pretesa risarcitoria per avere il suo dipendente agito per un fine strettamente personale ed egoistico, estraneo all’Amministrazione e addirittura contrario ai fini che essa perseguiva, idoneo ad escludere ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente.
Per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Catania, D.B.G. propose ricorso basato su un unico motivo.
Fu disposta la rimessione alle Sezioni Unite della questione, ritenuta oggetto di giurisprudenza non univoca, sulla sussistenza o meno della responsabilità civile della pubblica amministrazione per i fatti illeciti dei propri dipendenti, qualora il dipendente, profittando delle sue precipue funzioni, commetta un illecito penale per finalità di carattere esclusivamente personale.
La sentenza impugnata ha rigettato la domanda risarcitoria della vittima del peculato del cancelliere in base all’orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui, affinché ricorra la responsabilità della P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente, poiché il fondamento di quella risiede nel rapporto di immedesimazione organica, deve sussistere, oltre al nesso di causalità fra il comportamento e l’evento dannoso, anche la riferibilità all’Amministrazione del comportamento stesso, la quale presuppone che l’attività posta in essere dal dipendente si manifesti come esplicazione dell’attività dell’ente pubblico e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto; tale riferibilità viene meno, invece, quando il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico, che si riveli del tutto estraneo all’amministrazione o perfino contrario ai fini che essa persegue ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l’attività del dipendente e la P.A.
Dall’altro lato, però, almeno in tempi recenti la giurisprudenza penale di legittimità configura la responsabilità civile della pubblica amministrazione pure per le condotte dei pubblici dipendenti dirette a perseguire finalità esclusivamente personali e mercé la realizzazione di un reato doloso, ove poste in essere sfruttando l’occasione necessaria offerta dall’adempimento delle funzioni pubbliche cui essi sono preposti, nonché integranti il non imprevedibile od eterogeneo sviluppo di un non corretto esercizio di tali funzioni, in applicazione del criterio previsto dall’art. 2049 c.c.
Ad analoga estensione della responsabilità civile si assiste nella giurisprudenza civile di legittimità in altri ambiti di preposizione, meramente privatistici, quali quelli propri dei funzionari di banche o dei promotori di queste o di società di intermediazione finanziaria, in ordine ai quali è stata riconosciuta la responsabilità dei preponenti anche nei casi in cui sussista un nesso di occasionalità necessaria tra le incombenze attribuite al preposto e il danno arrecato a terzi: nesso che è presupposto indispensabile della responsabilità del preponente ex art. 2049 c.c., e non viene meno in caso di commissione da parte del preposto di un illecito penale per finalità di carattere esclusivamente.
Di qui il rilievo della non univocità della giurisprudenza in materia e la rimessione della relativa questione alle Sezioni Unite.
Deve allora constatarsi una non piena coerenza tra le impostazioni ermeneutiche di questa Corte di legittimità: una prima, propria della prevalente odierna giurisprudenza civilistica e di quella preponderante penalistica più risalente (e, per la verità, anche quella amministrativa), per la quale la responsabilità dello Stato (o degli enti pubblici) per il fatto illecito dei propri dipendenti (o funzionari) è diretta e sussiste, in forza di criteri pubblicistici, esclusivamente in caso di attività corrispondente ai fini istituzionali, quando cioè, in virtù del rapporto organico, quella vada imputata direttamente all’ente; una seconda, propria soprattutto della giurisprudenza penalistica più recente e di parte di quella civilistica (ora più remota e poi superata, ora minoritaria, ora riferita in prevalenza a rapporti di preposizione privatistici), in base alla quale sussiste la responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico in applicazione di criteri privatistici, corrispondenti sostanzialmente a quelli in tema di responsabilità del preponente ai sensi dell’art. 2049 c.c., sol che sussista un nesso di occasionalità necessaria tra condotta illecita e danno.
Le Sezioni Unite ritengono di comporre la disomogeneità tra dette impostazioni rilevando che nessuna ragione giustifichi più, nell’odierno contesto socio-economico, un trattamento differenziato dell’attività dello Stato o dell’ente pubblico rispetto a quello di ogni altro privato, quando la prima non sia connotata dall’esercizio di poteri pubblicistici: e che, così, vada riconsiderato il preponderante orientamento civilistico dell’esclusione della responsabilità in ipotesi di condotte contrastanti coi fini istituzionali o sorrette da fini egoistici.
In particolare, deve ammettersi la coesistenza dei due sistemi ricostruttivi, quello della responsabilità diretta soltanto in forza del rapporto organico e quello della responsabilità indiretta o per fatto altrui: entrambi sono validi, poiché il primo non esclude il secondo ed ognuno viene in considerazione a seconda del tipo di attività della P.A. di volta in volta posta in essere. Infatti, il comportamento della P.A. che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 c.c., al risarcimento del danno o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali.
Orbene, nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l’immedesimazione organica di regola – pienamente sussiste e bene è allora ammessa la sola responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all’ente.
Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l’operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all’ente, non può però negarsi l’operatività di un diverso criterio: non vi è alcun motivo per limitare la responsabilità extracontrattuale dello Stato o dell’ente pubblico – se correttamente ricostruita, pure ad evitarne strumentali distorsioni o improprie sconsiderate dilatazioni al di fuori dell’esercizio di una pubblica potestà quando ricorrano gli altri presupposti validi in caso di avvalimento dell’operato di altri.
Per sintetizzare quanto fin qui esposto, occorre dunque postulare una natura composita della responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico per il fatto illecito del dipendente o funzionario, per applicare i principi della responsabilità indiretta elaborati per l’art. 2049 c.c., all’attività non provvedimentale (o istituzionale) della pubblica amministrazione; e, in base ad essi, affermarne la concorrente e solidale responsabilità per i danni causati da condotte del preposto pubblico definibili come corrispondenti ad uno sviluppo oggettivamente non improbabile delle normali condotte di regola inerenti all’espletamento delle incombenze o funzioni conferite, anche quale violazione o come sviamento o degenerazione od eccesso, purché anche essi prevenibili perché oggettivamente non improbabili.Sono, pertanto, fonte di responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico anche i danni determinati da condotte del funzionario o dipendente, pur se devianti o contrarie rispetto al fine istituzionale del conferimento del potere di agire, purché:
| – si tratti di condotte a questo legate da un nesso di occasionalità necessaria, tale intesa la relazione per la quale, in difetto dell’estrinsecazione di detto potere, la condotta illecita dannosa – e quindi, quale sua conseguenza, il danno ingiusto – non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base al giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta;nonché:– si tratti di condotte raffigurabili o prevenibili oggettivamente, sulla base di analogo giudizio, come sviluppo non anomalo dell’esercizio del conferito potere di agire, rientrando nella normalità statistica pure che il potere possa essere impiegato per finalità diverse da quelle istituzionali o ad esse contrarie e dovendo farsi carico il preponente delle forme, non oggettivamente improbabili, di inesatta o infedele estrinsecazione dei poteri conferiti o di violazione dei divieti imposti agli agenti. |
Infine, adeguata protezione del preponente dal rischio di rispondere del fatto del proprio ausiliario o preposto al di là dei generali principi in tema di risarcimento del danno extracontrattuale si ravvisa nell’applicazione anche in materia di danni da attività non provvedimentale della P.A. dei principi in tema di elisione del nesso causale in ipotesi di caso fortuito o di fatto del terzo o della vittima di per sé solo idoneo a reciderlo e di quelli in tema di riduzione del risarcimento in caso di concorso del fatto almeno colposo di costoro.
Alla luce di quanto sopra, il principio di diritto declinato in relazione alla fattispecie concreta può essere così enunciato: l’Amministrazione della Giustizia risponde dei danni cagionati dal delitto di peculato del cancelliere che, in ragione dell’esercizio delle funzioni conferitegli (nella specie, di custodia o concorso nella custodia delle somme, ricavate nel corso di un giudizio civile di divisione, depositate per il perseguimento dello scopo istituzionale della consegna agli aventi diritto), abbia obiettivamente violato, per fini personali od egoistici, i propri doveri di ufficio (nella specie, appropriandosi delle somme giacenti su libretto di deposito giudiziario affidato alla sua custodia mediante falsificazione della firma del funzionario competente per il mandato di pagamento ed accesso presso il depositario per la riscossione).
Esito del ricorso
Cassa, con rinvio, la sentenza della Corte di appello di Catania n. 1353, depositata in data 13.8.2015
Riferimenti normativi
Art. 28 Cost.
Art. 2049 c.c.
(Altalex, 6 giugno 2019. Nota tratta da Il Quotidiano Giuridico Wolters Kluwer)
